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刑事申诉案件抗诉程序修改的利弊评析

最高人民检察院拟对第407条，即检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉需要提出抗诉的办理程序进行修改,现正在进行积极调研。借此机会，笔者根据多年的刑事检察和控申检察工作经验，对该条款的修改问题作一评析。

一、现行刑事申诉案件抗诉办案程序的弊端

第407条规定：控告申诉检察部门对已经发生法律效力的判决或者裁定的申诉初审后，认为需要提出抗诉的，应当提出抗诉意见，连同案卷一并移送审查起诉部门审查。审查起诉部门经审查认为需要提出抗诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。检察委员会决定抗诉后，由审查起诉部门出庭支持抗诉。根据这一规定要求，我们在司法实践中对刑事申诉案件的一般办理程序是：先由控告申诉检察部门对申诉案件进行受理与审查，认为有抗诉必要的提出抗诉意见，请检察长提交检察委员会讨论决定后,移送公诉部门进行审查。公诉部门经审查认为确需提出抗诉的,报请检察长提交检察委员会讨论决定后，由公诉部门出庭支持抗诉。从这样一种办案程序可以看出,由于刑事申诉案件的特殊性,检察机关在办理这类案件时一般相当慎重。但按照这一程序办理刑事申诉案件存在许多问题：一是办案环节多。先是控告申诉检察部门对案件进行受理、复查、提出抗诉意见，后是公诉部门进行审查、复查、抗诉，两个部门均要经过审查、审批、提请、决定等程序，十分繁琐。二是办案时间长。根据人民检察院刑事诉讼规则的规定，控告申诉检察部门办理刑事申诉复查案件的期限为三个月，案情复杂的最长不超过六个月。公诉部门的办理期限是包括在内还是另行计算，法律规定较为模糊，实践中往往是申诉作出决定三个月，审查抗诉一个月，再加上法院审理与退回等诉讼过程，案件所需要的讼诉时间相当长。三是办案成本高。刑事申诉案件要经过控告申诉检察部门的初审和公诉部门的审查，为确保案件事实清楚，证据确实充分，两职能部门都必须全面依法审查，导致案件讼诉成本增加。四是权责分配不合理。在办理申诉案件的过程中，控告申诉检察部门一方面需承担说服申诉上访人息诉罢访的责任，另一方面只能提出抗诉意见，没有直接抗诉的职责与权限，即有责无权。同时，由于控申检察部门与公诉部门在办理刑事申诉案件时往往存在认识差异与工作分歧，从而影响检察机关办理案件的整体协调性，不利于涉法涉诉等问题的及时有效解决。

二、修改刑事申诉办案程序的积极意义

据悉，相关部门对第407条的修改意见为：对不服人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的申诉案件控告申诉检察部门复查后，认为需要提出抗诉的,报请检察长提交检察委员会讨论决定，后由控告申诉检察部门出庭支持抗诉。从修改后的条款可以看出，检察机关办理刑事申诉件的程序变化有三：一是授予控告申诉检察部门向检委会直接提出抗诉的权限；二是减少了刑事申诉案件抗诉程序的办理环节；三是控告申诉检察部门承担出庭支持抗诉的职责。应该说，修改刑事申诉办案程序对于切实解决当前刑事申诉办案工作中的问题具有积极意义。一是程序的精减，有利于提高办案效率。由控告申诉检察部门履行申诉复查监督程序办理职能，完成申诉的受理、复查、抗诉等办案全过程，减去了以前两个部门职能的交叉部门，在减少讼诉环节的基础上，自然降低讼诉成本，提高办案效率。二是权责的统一，有利于确保办案效果。将控告申诉检察部门原来的建议提抗权变为直接提抗权，权利的行使意味着控告申诉检察部门责任的增强，从而强化在办理申诉案件中，既要注重全面复核案件事实与证据来提高案件质量，又要注重诉讼的程序合法与实体严谨来确保案件实效。三是一站式办案格局，有利于案结事了。修改后形成了从接待、受理、复查、决定、答复及出庭支持抗诉均由控告申诉检察部门办理的格局，控告申诉检察部门作为唯一的申诉案件办理的责任部门，在循法履职的基础上，势必会把办案与息诉结合起来，既体现出公平、公正与公开的办案原则，又采取“以案释法，以证示案、以理服人”的工作方法来助推案结事了，力求最佳的法律效果与社会效果。

三、刑事申诉办理程序修改的配套应对措施

修改刑事申诉办案程序的积极意义是明显的，但是，对控告申诉部门履行刑事申诉抗诉职能的强化必然会使当前就存在的比如法律规定不明确、信息不灵、手段不足、人力不够等问题进一步凸现出来。面对程序修改所带来挑战与问题，我们应做好充分准备。

弥补法律缺陷。一是增强抗诉标准的兼容性。规定了14种不宜提出抗诉的情形，其中包括认定罪名不当，但量刑基本适当的；具有法定从轻或者减轻处罚情节，量刑偏轻的；审判活动违反法定诉讼程序，但未达到严重程度，不足以影响公正裁判等情况。对于刑事判决中的这些情况，检察机关依据上述规定认为不宜抗诉，但申诉人的看法却不同，他们认为只要存在认定罪名不当，或审判程序违法，或量刑偏轻的情况，检察机关都应当抗诉。这里抗诉标准成为一个制衡点，依法不抗诉容易使申诉人把矛头转向检察机关，难以息诉罢访，按申诉人诉求抗诉又有违法规，所以抗诉标准的兼容性需完善，要考虑大众对法律客观公正的需求。二是明确刑事申诉的时效性。我国现行、，对提起刑事申诉的期限无明确规定，在司法实践中，申诉人可以对任何时期的决定、判决、裁定提出申诉，常出现对十多年及二十多年前的案件首次提出申诉。由于多年后才提出申诉，原来的证据已时过境迁，检察机关虽然耗费了大量的人力、物力、财力却仍难以查清，这使检察机关面临申诉复查案件办理难、结案难、息诉难“三难”的工作局面。明确刑事申诉时效势在必行，应根据司法实践中检察机关办理申诉案件的特点，同时参照法院对二审、民事申诉等程序的时效。三是上访申诉的时限性。许多申诉人“变上诉为申诉”，即在法定上诉期内不上诉，等到发生法律效力后，抱着试一试的心态到检察机关反复申诉。一来到检察院申诉不收费可谓无成本，二来不受法院二审终审的限制，而且可以先向基层检察院申诉，如驳回申诉维持原判后，可继续向上一级检察院申诉直至最高人民检察院，各级检察院重复办理同一件案件，不仅造成司法资源的极大浪费，而且还造成申诉不息、复查不止的现象，危害执法的严肃性。

整合人力资源。当前控告申诉检察队伍普遍存在的现状，一是人员少，仅能应付日常工作，二是人员弱，素质不能完全满足工作需求，三是人员老，干警年龄相对比较大。修改抗诉办理程序后，势必增加了控告申诉检察部门工作量，也提出了更高的执法要求。申诉件办理人员不但要对申诉案件进行全面地复查，准确地提出抗诉，而且还要出庭支持抗诉。现有的人员配备与业务素质难以适应新要求，需要进行调整与充实，以适应办案工作的新要求。

建立救助制度。刑事申诉当事人在提出申诉时，往往含有两个层面的诉讼请求：一是对处理决定不服而提出申诉。简单地说是对实体上适用法律及定罪量刑的不服。在实践中，此类申诉相对而言容易操作与办理，仅需要我们正确履行职责，严格依法公正的办理，用法律的公正来满足申诉人诉讼请求。二是对经济赔偿诉求。由于原案在讼诉过程中给申诉人带来了直接或间接的经济损失，致经济赔偿成为申诉的主要诉求。在实践中此类申诉是我们的工作难点，申诉人在提出经济赔偿的诉求中，含有合理的、非合理的或者在合理的诉求中存有无限扩大的非合理的经济赔偿诉求，是检察机关在职能范围内无法操作或满足申诉人的诉求。加之现行法律对刑事被害人的经济赔偿无明确规定，常常出现申诉人就算对实体上的处理决定表示认同，但由于对经济赔偿数额有异议或经济赔偿难以满足其诉求时，既而转向对案件的事实证据提出质疑并不断申诉，欲求通过重复上访与缠访，达到法外的经济赔偿。视现阶段的申诉动态与特点，为防止申诉案件变为重复不断上访案件，修改抗诉程序需引入司法救助，针对合理的诉求采取一定的救助，在体现人文关怀的同时，有效地解决社会矛盾。同时要设定司法救助操作范围、标准与规程，防止司法救助成为缠访与闹访补台措施，防止对个案通融造成对大众的不公，带来难以平息的负面影响。

架构信息平台。现在的申诉办理是“有申有办，申了才办”，使我们处于被动地位，虽有矛盾排查，但也是事后行为。将申诉案件办理从后置行为转变为前位防范，对检察院“二不一撤”案件，对法院判决及无罪案件动态的防范，须建立信息平台。一是了解动态，与刑检部门建立“案件处理信息反馈”制度。二是掌握动态，控告申诉检察部门建立“案件管理信息平台”制度。三是预防前置，建立“案件资讯衔接”机制，对检察委员会决定的不捕、不诉、撤案的案件或在法院审理环节撤回、可能判无罪的案件，将信息反馈至控申部门，只有掌握了决定原由才能在应访接待时做到有的放失地进行说理，提高预防实效。四是前位排查，建立“重点案件排查”机制，在掌握了案件动态基础上，进行重点排查，定期分析动态情况，防范于未然。

刑事自诉一审诉讼须知

刑事诉讼法有关规定

第一百七十条 自诉案件包括下列案件：

告诉才处理的案件；

被害人有证据证明的轻微刑事案件；

被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。

第一百七十一条 人民法院对于自诉案件进行审查后，按照下列情形分别处理：

犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判；

缺乏罪证的自诉案件，如果自诉人提不出补充证据，应当说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回。

自诉人经两次依法传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，按撤诉处理。法庭审理过程中，审判人员对证据有疑问，需要调查核实的，适用本法第一百五十八条的规定。

第一百七＋二条 人民法院对自诉案件，可以进行调解；自诉人在宣告判决前，可以同被告人自行和解或者撤回自诉。本法第一百七十条第三项规定的案件不适用调解。

第一百七十三条 自诉案件的被告人在诉讼过程中，可以对自诉人提起反诉，反诉适用自诉的规定。

起诉

刑事诉讼法从第一百七十条至第一百七十三条、对自诉案件的范围和程序在本节作了规定。自诉案件，是指公民个人依法可以直接向人民法院起诉，要求人民法院依法追究被告人刑事责任，而人民法院依法可以直接立案并审理的案件。

人民法院审理自诉案件的范围，由法律作了明确规定，主要包括以下三种：

1）告诉才处理的案件。即指刑法分则具体犯罪条款中明确规定为;本罪告诉才处理;的犯罪案件。这类案件在我国现行刑法中只有少数几种，如侮辱罪、诽谤罪、虐待罪和暴力干涉婚姻自由罪等。

2）被害人有证据证明的轻微刑事案件。主要指被害人已掌握有被告人犯罪的证据，而被告人被起诉指控的犯罪行为系可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处

罚金刑的刑事案件。

3）被害人有证据证明被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究的刑事案件。这类案件虽属公诉案件，但被害人依法向公安机关或者人民检察院举报、投诉后，公安机关不予立案，或者人民检察院已决定对被告人不予起诉，或者仍维持对被告人不予起诉的决定，被害人不得已而向人民法院直接起诉。

审查

人民法院对自诉案件进行审查，是依法处理自诉案件的必经程序。审查的主要内容，就是自诉人起诉被告人的行为是否构成犯罪起诉的犯罪依法是否属于自诉案件的范围是否有足够的证据，或者是否需要进一步提出补充证据对自诉案件依法进行审查后，认为起诉犯罪事实清楚，属于自诉案件范围，并有足够证据的案件，应当决定开庭审判；缺乏罪证的自诉案件，如果自诉人提不出补充证据，人民法院应当说服自诉人撤回自诉，或者以裁定驳口起诉。

人民法院决定开庭审理的案件，经两次依法传唤自诉人，自诉人无正当理由拒不到庭的，应当以自诉人撤诉结案。人民法院已依法开庭审理的案件，自诉人未经法庭许可，以任何理由中途退庭的，也应以起诉人撤诉结案。

人民法院开庭审理自诉案件的过程中，审判人员如果对自诉人或者被告人提供的证据有疑问，认为需要调查核实的，可以依照刑事诉讼法第一百五十八条的规定宣布休庭，依法对证据进行调查核实。

人民法院对自诉案件立案后，可以进行调解，即在人民法院审判人员的主持下，自诉人就被告人的犯罪行为给自己人身权或者财产权带来的损害，提出被告人依法赔偿的要求。通过自诉人与被告人自愿的协商，依法达成协议，人民法院不再追究被告人的刑事责任。人民法院制作调解书送达双方后即发生法律效力。

调解不是自诉刑事案件结案的必经程序。如果自诉人或者被告人不同意调解，或者调解不成，人民法院应当对自诉案件依法开庭审理并作出判决。在判决宣告之前，自诉人可以同被告人自行和解，也可以撤回自诉。

自诉案件在审理过程中，被告人可以对自诉人提起反诉。即被告人可以针对自诉人起诉其构成犯罪的事实，反诉自诉人的行为侵犯其合法权益，已构成犯罪，并请求人民法院依法追究自诉人的刑事责任。反诉的案件，同样必须是犯罪事实清楚，证据充分，并属于符合法律规定的自诉案件的范围。

对于反诉案件的处理，完全适用刑事诉讼法对于自诉案件的规定。

关于自诉案件范围规定的适用

刑事诉讼法第一百七十条规定，自诉案件包括下列案件：

1）告诉才处理的案件；

2）被害人有证据证明的轻微刑事案件；

3）被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。

对于本条第1）项;告诉才处理的案件;，人民法院根据自诉人告诉，依法直接受理。这类案件专指刑法分则有关条文明确规定为告诉才处理的犯罪案件，即侮辱、诽谤案、暴力干涉婚姻自由案、虐待案等。人民法院受理此类自诉案件，根据1993年9月24日最高人民法院第十二条规定：;刑事自诉案件的自诉人，应当向人民法院提供被告人犯罪的证据或者证据线索。;符合这一规定的，人民法院应当受理立案。根据该第十四条指出：;人民法院在审查立案时，如认为证据不足，可以限期让自诉人补充证据，人民法院也可以自行调查，收集证据。;

本条第2）项规定的;被害人有证据证明的轻微刑事案件;，是指被害人掌握有证据，犯罪行为给受害人造成的损害不是很大，依法可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金刑的犯罪案件，1993年9月24日最高人民法院，将人民法院受理自诉案件的范围明确规定为以下8类：

1）刑法第一百三十四条第一款有原告和被告、明显属于轻伤害，因果关系清楚，不需要进行侦查的伤害案；

2）刑法第一百四十五条中告诉才处理并且不需要侦查的侮辱、诽谤案；

3）刑法第一百七十九条第一款暴力干涉婚姻自由案；

4）刑法第一百八十条重婚案；

5）刑法第一百八十一条破坏现役军人婚姻案；

6）刑法第一百八十二条第一款虐待案；

7）刑法第一百八十三条遗弃案；

8）法律规定由人民法院直接受理的其他刑事案件；

上列8类案件中的前7类，除第2、3、6种为刑法规定告诉才处理的案件，不产生争议外，其余4种均属于;其他不需要进行侦查的轻微的刑事案件;，这部分案件，实践中应认为即属于;轻微刑事案件。但随着刑事立法的发展，人民法院可直接受理的轻微刑事案件已不止这几类，有关司法解释将会作出进一步的规定。为使这部分案件在实践中易于掌握，避免;扯皮;，甚至;踢皮球;，;被害人有证据证明;，是人民法院受理这类案件的重要条件。实践中如何掌握执行最高人民法院在前款规定中明确要求：;刑事自诉案件的自诉人，应当向人民法院提供被告人犯罪的证据或证据线索。;否则，可以认为;不符合立案条件;。

本条第3）项规定的;被告人侵犯自己人身、财产权利的行为;，是指刑法第四章侵犯公民人身权利、第五章侵犯公民财产权利的犯罪行为，以及近几年来人大常委会颁布的补充、修改刑法的一系列单行刑法中规定的侵犯公民人身权、财产权的犯罪行为，如拐卖、绑架妇女、儿童罪、收买被拐卖、绑架的妇女、儿童罪、生产、销售伪劣产品罪等。对此类犯罪，只要被害人有充分的证据证明被告人行为已构成犯罪，不需要侦查或者人民法院调查就可以依法追究被告人刑事责任，而公安机关或者人民检察院已决定不予追究被告人刑事责任的，人民法院可以作为自诉案件直接受理。但是，公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的情况，需符合刑事诉讼法第八十六条、第八十六条、第一百四十五条规定。即公民向公安机关、人民检察院报案、控告、人民检察院经要求公安机关说明不立案的理由，并认为理由不能成立，并通知公安机关立案，公安机关仍不立案的，被告人方可根据已掌握的证据直接向人民法院提起自诉。

对于公安机关移送人民检察院起诉的案件，以及公民依法直接向人民检察院报案、控告、举报的案件，检察机关决定不起诉的，根据刑事诉讼法第一百四十五条规定，检察机关均应将不起诉决定书送达被害人。被害人不服的，可以自收到决定书后七日以内向其上一级机关申诉，请求提起公诉，也可以不经申诉，直接根据已掌握的证据材料，向人民法院提起自诉。未经以上程序的这类公诉案件，不符合本项规定，因此不属于人民法院可以直接立案的自诉案件范围。

关于对自诉案件审查后具体处理规定的适用

刑事诉讼法第一百七十一条第二款规定：自诉人经两次依法传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经许可中途退庭的，按撤诉处理。;根据这一新增加的规定，人民法院对自诉案件在决定立案后开庭审理前，或者在开庭审理过程中间休庭后，自诉人经两次依法传唤，收到传票，无正当理由拒不到庭的，人民法院应当将该案按撤诉处理。如果自诉人未能到庭有正当的理由，即使是在人民法院已对案件作出撤诉处理决定后，自诉人才向人民法院说明理由，经过人民法院调查属实并认可的，也可以不适用本款规定，不对案件作出撤诉的处理决定。已作出撤诉处理决定的，应当撤销原决定，依法恢复对案件的审理。

在法庭审理过程中，自诉人无论有什么理由，未经法庭许可而中途退庭的，人民法院应一律按撤诉处理。但是，审理案件的审判人员对于自诉人在法庭审理过程中提出要求休庭或者暂时离庭要求合理、正当的，应视案件审理情况予以准许。

根据本条第三款规定，;法庭审理过程中，审判人员对证据有疑问，需要调查核实的，适用本法第一百五十八条的规定。;审判人员宣布休庭，对证据依法进行调查核实的过程中，一般应当要求自诉人和被告人在场，以免一方当事人对于法庭确认的证据提出异议，导致不必要的重新调查取证或者重新审理。

关于审理自诉案件结案方式规定的适用

人民法院审理自诉案件，可以进行调解；自诉人在宣告判决前，可以同被告人和解或者撤回自诉。这在刑事诉讼法第一百七＋条中作了明确规定，与刑事诉讼法原来规定相同。但刑事诉讼法在本条中增加规定：;本法第一百七十条第三项规定的案件不适用调解。;即被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权的行为应当追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任，被告人直接向人民法院起诉的案件，人民法院不得以调解的方式结案，只能经过开庭审理，依法作出判决。但是，在人民法院作出判决前，自诉人同被告人自行和解或者撤回自诉的，人民法院应当准许，并以此方式依法结案。